Obciążenia podatkowe wydobycia gazu łupkowego | Sarpsborg.pl

Debata publiczna w Polsce na temat obciążenia podatkowego wydobycia gazu łupkowego pomijała ważne aspekty, jak choćby samą zasadność nowy regulacji podatkowych na obecnym etapie prac poszukiwawczych. Poniższa analiza uzasadnia dlaczego, mimo odłożenia do 2020 roku momentu poboru podatku, przyjęcie nowych regulacji podatkowych przed etapem komercyjnego wydobycia tego surowca jest nieracjonalne.

Interes państwa realizowany przez dochód fiskalny

Interes państwa przy ewentualnym wydobyciu gazu łupkowego realizowany będzie przede wszystkim poprzez dochód fiskalny, z uwagi na kluczową rolę przedsiębiorstw zagranicznych. W sytuacji dominacji krajowych przedsiębiorstw interesem państwa jest także ich rozwój, co wymaga ograniczenia maksymalizacji dochodów fiskalnych poprzez niższą stopę opodatkowania. To powoduje czytelny konflikt interesów: im niższe opodatkowanie wydobycia, tym wyższy zysk dla przedsiębiorstw i mniejsze korzyści dla państwa. Z drugiej strony im wyższe opodatkowanie, tym wyższy dochód państwa i mniejszy zysk dla firm.

Należy wziąć pod uwagę, że wysokość całkowitego obciążenia podatkowego nie może przekroczyć „punktu granicznego”, który wyznacza granica opłacalności inwestycyjnej, którą każdy koncern rozważa przystępując do inwestycji. Przez punkt graniczny należy rozumieć nie wysokość oprocentowania pozwalającą przedsiębiorstwom jedynie na zwrot z zainwestowanego kapitału (to oczywiście nie byłby atrakcyjny poziom zysków), ale maksymalną wysokość opodatkowania, która jest akceptowalna przez inwestorów.

Innymi słowy, jest to maksymalna wysokość opodatkowania, przy której przedsiębiorstwo zdecyduje się na inwestycję. Im niższa stopa oprocentowania ponad próg graniczny, tym większe „straty” ponosi państwo poprzez rezygnację z części dochodów na rzecz „extra” dochodów firm.

Precyzyjne wyznaczenie punktu opłacalności inwestycyjnej nie jest możliwe. Dla różnych przedsiębiorstw minimum mogą stanowić różne stopy opodatkowania, dając „zielone” światło do inwestycji. Niemniej, państwo powinno dążyć do orientacyjnego zlokalizowania punktu granicznego i w oparciu o niego zaproponować wysokość stawki opodatkowania.

Zgodnie z mechanizmem krzywej Laffera, zbyt wysokie opodatkowanie wydobycia gazu może spowodować zaniechanie prac poszukiwawczych. Potencjalne zyski nie będą mogły zrekompensować kosztów i ryzyka inwestycyjnego. W takim przypadku może dojść do przeniesienia inwestycji do innych państw, gdzie obciążenia są adekwatne do warunków prowadzenia działalności. Taki błąd kilka lat temu popełniła Prowincja Alberta w Kanadzie, gdzie nastąpił zastój w rozwoju sektora z uwagi na zbyt wysokie obciążenia podatkowe.

Optymalny punkt całkowitego obciążenia podatkowego jest różny w poszczególnych państwach, a nawet na poszczególnych etapach rozwoju sektora, ponieważ wraz z rozwojem zmienia się ryzyko inwestycyjne. Dlatego w sytuacji podobnych warunków geologicznych, w państwach gdzie rozpoznanie złóż jest zaawansowane, a ponadto sektor jest rozwinięty, można pozwolić sobie na wyższy poziom opodatkowania w porównaniu do państw, które dopiero rozwijają sektor wydobywczy, a obszary potencjalnego występowania surowców nie są nawet wstępnie zbadane. Wynika to przede wszystkim z większego ryzyka biznesowego, które pociąga za sobą konieczność rekompensaty w postaci niższego opodatkowania.

W kontekście przytoczonych zasad bezzasadna jest więc dyskusja na obecnym etapie rozwoju sektora, czy proponowane całkowite obciążenie dochodów (podatkowe i nie tylko) w wysokości 40% jest wysokie, czy nie. Może się bowiem okazać zarówno za niskie, jak i za wysokie w zależności od tego czy znajdzie się powyżej, czy poniżej punktu opłacalności inwestycji. Na obecnym etapie nie można tego rozstrzygnąć.

Zmiana systemu podatkowego po okresie rozpoznania złóż

Obecnie poszukiwania gazu łupkowego w Polsce obarczone są dużym ryzykiem inwestycyjnym, uniemożliwiającym nawet orientacyjną kalkulację przyszłych kosztów i zysków przez koncerny. Uniemożliwia to z kolei wyznaczenie optymalnej wysokości oprocentowania wydobycia przez państwo.

Kluczowe ryzyko inwestycyjne dotyczy przede wszystkim etapu rozpoznania surowca, którą obecnie doświadcza sektor gazu łupkowego w Polsce. Faza rozpoznawcza jest jednocześnie fazą najbardziej kapitałochłonną. Koncerny muszą bowiem przeznaczyć duże środki finansowe na przeprowadzenie próbnych odwiertów, przy świadomości, że jedynie część z nich, jeśli w ogóle, da przepływy surowca na poziomie pozwalającym na komercyjne wydobycie. Na tym etapie nie osiąga się żadnych dochodów.

Gdy rozpoczyna się etap wydobywczy stopniowo rosną przychody w związku z rosnącym wydobyciem, a jednocześnie maleją koszty i ryzyko. Ta specyfika projektów wydobywczych powinna znaleźć odzwierciedlenie także w systemie podatkowym.

Biorąc pod uwagę wskazane uwagi, należy podkreślić, że uchwalanie przepisów regulujących wysokość obciążenia podatkowego wydobycia gazu niekonwencjonalnego (ustawa o specjalnym podatku węglowodorowym oraz nowelizacja ustawy o podatku od wydobycia niektórych kopalin) na obecnym etapie rozwoju sektora gazu łupkowego jest przedwczesne. Ustalanie stopy procentowej na określonej wysokości nie jest bowiem oparte o żadne istotne przesłanki ekonomicznie (ponieważ na obecnym etapie nie da się ocenić) i musi być dokonane całkowicie arbitralnie.

Głównym powodem wprowadzenia już na początkowym etapie specjalnego systemu podatkowego dla eksploatacji gazu ze złóż niekonwencjonalnych była przewidywalność kosztów dla przedsiębiorstw. Należy jednak zwrócić uwagę, że „pewność” kosztów fiskalnych na obecnym etapie niekoniecznie musi zachęcić inwestorów, a słabe tempo poszukiwań gazu łupkowego w Polsce może tą tezę potwierdzać. Kluczowym dla inwestorów aspektem opodatkowania jest bowiem wysokość, a dopiero na dalszym etapie stabilność/stałość. Sztywne oprocentowanie dochodu na poziomie ok 40% (składać się na będzie zarówno specjalny podatek węglowodorowy, podatek od wydobycia niektórych kopalin jak i dotychczasowe daniny), co przewiduje przyjęty przez rząd projekt ustawy, jest przecież mniej korzystna od oprocentowania zmiennego w „widełkach” 10-30%.

Wydaje się, że właściwym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie dodatkowych obciążeń podatkowych dopiero wówczas, kiedy będą znane silniejsze przesłanki ekonomiczne. Oznacza to odłożenie tej kwestii do czasu wstępnego rozpoznania surowców, a także poznania kosztów jego wydobycia. Odłożenie dodatkowego opodatkowania na późniejszy okres jest bardziej racjonalne zarówno dla państwa, jak i dla firm. System podatkowy będzie oparty na „twardszych” podstawach.

Po drugie, wprowadzenie dodatkowego obciążenia odbędzie się w momencie, kiedy przedsiębiorstwa dokonają już znaczących inwestycji i decyzja o ewentualnym wycofaniu będzie bardziej kosztowna niż na etapie przygotowawczym, kiedy rezygnacja z poszukiwań nic nie kosztuje. Tym samym państwo zmieniając system podatkowy na tym etapie ma silniejszą pozycję negocjacyjną i może pozwolić sobie na wyższe opodatkowanie. Firmy będą bardziej skłonne ponosić większy koszt w postaci wyższego podatku, niż miałyby to zrobić na początkowym etapie poszukiwań, ponieważ znacząco zmniejsza się na tym etapie ryzyko inwestycji. Nie tylko bowiem będą miały orientację w geologii, ale także będą znały także inne ważne aspekty prowadzenia działalności, jak znajomość sektora oraz instytucji państwa.

Po trzecie, odłożenie zmiany opodatkowania nie będzie opóźniać uzyskiwania dochodów przez państwo, ponieważ zmiana powinna być wprowadzona przed rozpoczęciem komercyjnego wydobycia. Argument obecnej niepewności kosztów, który podnoszony jest przez zwolenników szybszej zmiany systemu podatkowego nie ma dużej siły, ponieważ szybsze wprowadzenie nowych przepisów nie wyklucza możliwych zmian wysokości opodatkowania w przyszłości, o czym wiedzą koncerny.

W wielu krajach o długich tradycjach wydobywczych opodatkowanie wydobycia było często zmieniane na przestrzeni czasu, szczególnie gdy zmianie ulegał kontekst rynkowy. Obecnie m.in. zmiany wprowadza Wielka Brytania, która oferuje ulgi podatkowe dla firm poszukujących gazu łupkowego, ponieważ dotychczasowe warunki fiskalne były korzystne dla sektora gazu konwencjonalnego, ale, jak się okazało, już nie dla koncernów poszukujących gaz łupkowy.

Podsumowując, Polska nie powinna zmieniać systemu fiskalnego do czasu rozpoczęcia wydobycia komercyjnego gazu łupkowego. Dotychczas obowiązujące obciążenia w sektorze wydobywczym (opłata za wydanie koncesji, opłata za użytkowanie górnicze, opłata eksploatacyjna za wydobytą kopalinę, podatek od nieruchomości, podatek CIT) były bardzo atrakcyjne (z uwagi na dostosowanie ich do monopolistycznej pozycji w sektorze państwowej spółki PGNiG). Odłożenie w czasie poboru podatku (od 2020 r.), co przewiduje projekt ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym, jedynie łagodzi negatywne skutki nowych przepisów podatkowych.

Rząd powinien na obecnym etapie wyraźnie podkreślić, że dodatkowe obciążenia zostaną wprowadzone dopiero wówczas kiedy zaistnieją ku temu rynkowe przesłanki, czyli wówczas, kiedy przedsiębiorstwa będą czerpały zysk z tytułu wydobycia surowców. Takie rozwiązanie oznaczałoby, że firmy na obecnym etapie funkcjonowałyby w obecnym reżimie podatkowym, który nakłada na nie jedynie symboliczne obciążenia podatkowe. Zapowiedź zmiany systemu podatkowego oraz wprowadzenie nowej ustawy nie przyspieszy, ani tym bardziej nie zwiększy dochodów państwa, a może spowodować rezygnacje z inwestycji, przynajmniej niektórych koncernów, które oczekiwały niższych obciążeń, niż te zaproponowane przez rząd.

Co więcej, część z nich byłoby zapewne skłonna przystać na obecnie zaproponowane warunki, gdyby zostały wprowadzone po zainwestowaniu przez koncerny znaczących środków i rozpoznaniu potencjału wydobywczego obszarów koncesyjnych. Wówczas wycofanie z prowadzonych projektów byłoby znacznie kosztowe i dlatego koncerny byłyby bardziej skłonne przystać na większe obciążenie fiskalne.

Kluczowa elastyczność

Odłożenie w czasie zmiany systemu podatkowego nie rozwiązuje bezproblemowo kwestii jego wysokości, ani tym bardziej innych ważnych aspektów opodatkowania (podstawa opodatkowania, moment obowiązku podatkowego, sposób ściągania, ulgi podatkowe) w momencie, kiedy powinny zacząć się pracę nad nowymi regulacjami. Niemniej przesunięcie w czasie regulacji pomaga w znalezieniu punktu równowagi.

Szukając optymalnej wysokości stopy całkowitego obciążenia podatkowego państwo powinno brać pod uwagę przede wszystkim warunki geologiczne, czyli wielkość, jakość i dostępność zasobów, ale także wiele dodatkowych elementów tj. warunki rynkowe (m.in. cena gazu na rynku z alternatywnego źródła, czyli cena wydobycia gazu konwencjonalnego w Polsce, cena importowanego gazu, a także popyt na gaz), atrakcyjność państwa pod względem sprawności jego instytucji, praworządności oraz innych aspektów składających się na atrakcyjność ogólnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Decydenci w Polsce, tworząc dodatkowe obciążenia fiskalne, powinni wziąć także pod uwagę obciążenia w innych państwach, tak aby proponowany system podatkowy był konkurencyjny.

Ilość zmiennych wpływających na punkt równowagi powoduje, że może być on ustalony na bardzo różnym poziomie. W optymistycznym wariancie w Polsce zasoby gazu łupkowego okażą się na tyle duże i łatwo wydobywane, że obciążenie na poziomie np. 70% może się okazać atrakcyjne dla inwestorów. W pesymistycznym wariancie może się okazać, że jakiekolwiek dodatkowe obciążenie fiskalne może spowodować, że gaz łupkowy nie będzie konkurencyjny wobec gazu importowanego. W takim przypadku korzyść z tytułu zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego, polepszenie bilansu handlowego, czy wzrost zatrudnienia w sektorze powinien skłonić rząd do rezygnacji z jakiegokolwiek dodatkowego opodatkowania.

Można podać przykładów państw, które osiągały znaczące dochody pomimo wysokich podatków (Norwegia, Libia) od wydobycia kopalin, a także przykłady państw, które pomimo relatywnie niskich obciążeń nie były w stanie przyciągnąć inwestorów (np. Rosja). Dowodzi to, że wysokość podatków powinna być dostosowana do wypadkowej wielu zmiennych.

Proponując określoną wysokość podatku bezpośrednio przed etapem komercyjnego wydobycia państwo powinno także założyć konieczność regularnego monitoringu czy zaproponowany podział zysków znajduje się w punkcie optymalnym. Jeśli po wprowadzeniu dodatkowego opodatkowania okaże się, że mamy do czynienia z coraz słabszym tempem poszukiwań, a inwestorzy wycofują się z działalności wydobywczej, należy bezzwłocznie obniżyć całkowite obciążenie podatkowe. Jeśli z kolei rentowność przedsiębiorstw będzie relatywnie wysoka (znacząco wyższa od osiąganych z innych porównywalnych projektów wydobywczych w innych państwach), wówczas należy przemyśleć podwyższenie opodatkowania.

Elastyczne podejście do opodatkowania jest bardziej korzystne dla państw, ale także i przedsiębiorstw, pod warunkiem, że projektując rozwiązania podatkowe państwa właściwie oszacują zarówno własną atrakcyjność, jak i ryzyko inwestycyjne przedsiębiorstw na poszczególnych etapach procesu eksploatacji surowców.

To właśnie ocena potencjalnego zysku, kosztów oraz ryzyka jakie ponoszą inwestorzy są kluczowymi kompetencjami, które polskie instytucje powinny obecnie rozwijać.

Autor: Paweł Musiałek, Klub Jagielloński

Fot: infolupki.pgi.gov.pl

Źródło: Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy

Polecamy:

Dodaj komentarz Anuluj pisanie odpowiedzi